袁海霞：财政可持续的核心是债务问题

中新经纬客户端7月21日电 题：《袁海霞：财政可持续的核心是债务问题》

作者 袁海霞（中诚信国际研究院副院长）

财政可持续性是经常被谈论的话题，基本可以认为，在保证财政政策不发生重大调整的同时，仍然能够对债务保持足够偿付的能力，达到这样标准的财政是具备可持续性发展的。衡量财政可持续性发展的指标包括财政收入占GDP的比重、赤字率和负债率。从这三个指标可以看到，当前中国财政具有可持续性，但在近年的经济大背景下，可持续性呈现边际减弱态势。

财政可持续性问题的核心就是债务。随着市场各界对地方政府债务风险尤其是对隐性债务的关注，最优债务规模、经济增长和宏观风险之间的关系引发了广泛讨论，2020年财政部也组织过关于地方政府债务最优举债规模的讨论会。过去有很多学者对债务与经济增长的关系进行过研究，认为债务增长并不是无限的，债务增长到一定水平后，必然会对经济增长产生负面影响。我们认为政府债务与经济增长之间存在倒U型关系：当政府债务达到某一阈值前，政府债务增加对经济增长有正向推动作用；一旦政府债务超过某一阈值，政府债务增加会对经济增长产生负面影响。理论研究结果表明存在一个政府最优债务规模，使得政府举债对经济增长的影响最大化。但从实际来看，最优债务规模或债务阈值的判断不仅要考虑其对经济增长的影响，同时还需要考虑政府部门债务可能引发的风险，以及不同国家和地区所处的发展阶段，因此对于地方政府而言，最优债务规模或者政府债务率的阈值也是不同的。

从中国实际情况来看，无论是从保证财政可持续性的角度，或者是从最优债务规模的角度来讲，都不应仅仅局限于经济增长这样一个单一目标，而应该综合防范经济增长风险、优化调整经济结构等多重目标来考虑。不同时期宏观政策侧重点不同，结合政策目标可能采取的支出结构、负债规模、政策力度上也有差异。因此，地方政府在考虑财政可持续性发展时，需结合经济发展阶段、经济结构与财政体制等多重因素，以及地方政府承担的增长、民生等多种目标，综合考虑几个关系的平衡：比如经济增长、负债结构和风险之间的平衡，政府短期目标和长期目标相协调的平衡，财政预算编制和国家中长期规划目标相协调的平衡等等。

通过运用层次分析法和KMV方法对中国各地和整体债务风险进行量化分析，我们发现，整体上中国财政可持续能力尚处于较好水平，但存在区域分化。总体而言，东部好于中部、东北和西部地区。

整体看，我认为可以从以下几方面来推动和提高中国财政的可持续性：

第一，供给侧结构性改革与需求侧管理要相结合，提升全要素生产率，推动经济增长，做大做强分母。2021年中央提出要降低地方政府杠杆率，从分母角度看，要加大经济增长的可持续性，提升综合财力。

第二，持续推进财税体制改革，推动地方政府财权与事权相匹配，同时通过转移支付等措施帮助缓解区域间发展不平衡的问题。当前谈论较多的政府性债务、隐性债务问题和1994年分税制改革后地方政府财权、事权不匹配有直接关系。与此同时，中国各区域发展不平衡的特点明显，任其发展，各地区财政可持续的区域分化会进一步加剧。从区域财政可持续性的角度来考虑，一方面应进一步理顺中央和地方的财权事权对应的关系，进一步加大财权向地方政府下移和事权上移，解决当前地方政府间的财政收支矛盾；另一方面，要坚持推进并不断完善财政转移支付制度，特别是加强向经济较落后地区基层政府的转移支付力度，确保政策性资金足额、高效直抵基层，提高相关资金的利用效率。但在这个过程中也需要重视通过提升转移支付资金使用效率或者直达资金的效率。

第三，提升财政统筹能力，完善政府收入机制，做大财政收入分母。4月13日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（下简称《意见》）提及的关于政府性基金和一般公共预算的统筹协调问题，在未来一段时间仍然需要加快推进和研究，比如中央国有企业调整到公共预算的力度是否可以进一步提升。在当前地方财政收入体系中，地方税的体系中也存在一些问题，例如地方税主体税种偏少等，从后续立法的角度来讲，可以向增加地方主体税种的方向做更多努力和培育，来增强地方财政收入的分母效应。

第四，加强地方债务风险防控，合理确定地方债务限额，持续推进隐性债务化解。之前隐性债务都被称为政府性债务，2017年、2018年以后才被称为隐性债务。考虑到中央政府及地方政府的直接债务，政府部门债务占GDP的比重不容小觑。《意见》中指出要“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”。从债务化解和风险防控的角度来看，以“控增化存”为主要思路，一方面，合理地结合经济发展水平、财政可持续性和债务风险情况来确定地方政府债务的限额；举债效率上也应进一步加强对地方债申请、资金使用、项目收益等方面的监管力度，提高政府投资效率，更加充分地发挥财政资金对经济的带动作用。另一方面，严控各种形式新增隐性债务；2021年证监会、交易商协会、银保监会等部门先后下发文件规范以融资平台为核心的企业融资行为，防范新增的隐性债务风险；与此同时，在存量隐性债务风险的防控与化解方面，2018年底财政部提出六项隐性债务化解举措，其中各地操作中使用较多的是安排财政资金偿还、盘活存量优质国资以及借新还旧。但2020年疫情冲击下，地方财政收支矛盾凸显，部分区域目前仍然面临较大的财政压力，腾挪用来化债的空间有限，“以时间换空间”的债务置换方式持续推进，例如金融机构贷款置换、城投债置换、地方债置换等，其中地方债置换包括建制县试点地方债化债、再融资地方债偿还政府债务等，在缓释到期压力的同时还能起到合理引导隐性债务显性化的作用。

但目前债务置换规模总体不大且相对不够清晰，在以时间换空间化解债务风险的问题上，我认为理论上仍存在一定操作空间。结合当前中央政府和地方政府财政收支占比、负债率和债务率等指标看，中央政府仍具备一定加杠杆空间，在当前央地财权事权不完全匹配以及地方财政相对走弱的情况下，是否可以通过一定的制度安排和创新探索，来实现一次大规模的、透明有序的、甚至偿还主体变更的债务置换。此外，还需值得注意的是，地方政府也面临不断加大的付息压力，需做好货币政策与财政政策的协调配合，避免长期利率快速上行导致地方债务问题未能合理解决。（根据袁海霞在中国宏观经济论坛宏观经济热点问题研讨会上的发言整理，未经本人审阅。）（中新经纬APP）

袁海霞

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